Titre 2 : Les Finances de l’État

Chapitre 1 : La notion de « Loi de Finances »

Le budget de l’État devient juridiquement contraignant lorsqu’il adopte une forme spécifique, définie selon les époques et adaptée aux institutions publiques.

Section 1 : La définition juridique des lois de finances

§1 : La définition antérieure à la 5ᵉ République

• Avant 1955, les lois de finances n’avaient pas de définition claire, et leur adoption n’était pas encadrée par des délais, ce qui permettait des situations telles que voter le budget d’une année plusieurs années après.
• Ces lois étaient considérées comme ordinaires, ce qui laissait une grande souplesse au gouvernement dans leur présentation et au Parlement dans leur vote.
• En 1955, deux lois furent adoptées pour encadrer la présentation des lois de finances et définir une procédure permettant de garantir les droits du Parlement.
• Le décret du 19 juin 1956 introduisit plusieurs réformes majeures :
• Unification de la forme des lois de finances pour que toutes soient présentées de manière homogène, facilitant la comparaison annuelle et la compréhension par les parlementaires.
• Clarification du contenu avec la définition d’éléments obligatoires, facultatifs et prohibés.
• Finalité économique et politique, en transformant la loi de finances en un outil reflétant les objectifs du gouvernement et nécessitant chaque année un vote de confiance du Parlement.

§2 : La définition issue de l’ordonnance du 2 janvier 1959 et de la loi organique du 1er août 2001

• L’ordonnance de 1959 fit de la loi de finances la clé juridique du budget de l’État, avec un contenu obligatoire permettant au Parlement de consentir aux impôts.
• Elle précisa que les lois de finances devaient :
• Déterminer la nature, le montant et l’affectation des ressources de l’État.
• Garantir l’équilibre budgétaire et financier, tout en acceptant des budgets déficitaires si l’objectif reste un équilibre à long terme.
• Cette définition renforça la spécificité des lois de finances, qui devinrent une catégorie particulière de lois obligeant le Parlement à se positionner sur les politiques publiques et les engagements internationaux de la France.

§3 : Le contenu des lois de finances

1. Dispositions obligatoires :

• Selon l’article 34 de la LOLF, seules les dispositions qui entraînent une charge financière pour l’État ou un transfert de ressources doivent figurer obligatoirement dans une loi de finances.
• Exemples :
• Règles relatives à l’assiette, au taux et au recouvrement des impôts affectant l’État.
• Transformation des emplois publics.

1. Dispositions facultatives :

• Certaines dispositions peuvent figurer dans une loi ordinaire ou dans une loi de finances, comme la création d’un nouvel impôt.

1. Contenu prohibé : les cavaliers budgétaires :

• Les lois de finances doivent se limiter aux dispositions financières, et toutes celles sans lien avec ce domaine, appelées cavaliers budgétaires, sont censurées par le Conseil constitutionnel.
• Ces règles furent introduites pour éviter les lois de finances « fourre-tout » des IIIᵉ et IVᵉ Républiques.
• Exemples de censures :
• Décision 164-DC (1983) : le Conseil constitutionnel rejeta une disposition visant à titulariser des contractuels publics.
• Une proposition visant à supprimer le divorce par consentement mutuel fut également censurée.
• Cette limitation garantit que les discussions parlementaires restent concentrées sur les finances publiques.

Section 2 : Les différentes catégories de lois de finances

Il existe cinq types de lois de finances en période normale : la loi de finances initiale (de l’année), les lois de finances rectificatives, la loi de finances de fin de gestion, la loi relative aux résultats de gestion et portant approbation des comptes de l’année (ou loi de règlement), ainsi que les lois de programmation des finances publiques prévues par l’article 45 de la LOLF.

§1 : Les lois de finances « en période normale »

1. La loi de finances initiale (de l’année)
2. La loi de finances initiale, adoptée avant le 31 décembre, autorise l’exécutif à exécuter son budget et se divise en deux parties distinctes. La première partie fixe les grandes masses budgétaires, comme les recettes, les dépenses, et le déficit, tout en contenant un article qui exprime le consentement des citoyens à payer les impôts pour l’année suivante. La seconde partie organise le budget par missions (justice, enseignement, etc.) et répartit les crédits en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Cette loi est à la fois un acte de prévision et un acte d’autorisation politique, permettant d’anticiper les besoins financiers tout en reflétant le programme politique du gouvernement.
3. Les lois de finances rectificatives
4. Les lois de finances rectificatives permettent d’adapter le budget de l’État aux aléas économiques ou politiques survenus en cours d’année et peuvent être votées à tout moment, sans obligation annuelle. Elles modifient exclusivement les prévisions initiales inscrites dans la loi de finances de l’année, conformément à l’article 35 de la LOLF, et nécessitent un nouvel article d’équilibre budgétaire. Ces lois, appelées également correctifs budgétaires, sont souvent adoptées deux fois par an, en juin et en septembre, la seconde ayant fréquemment un effet rétroactif pour légaliser des mesures déjà mises en œuvre. Leur contenu est limité aux ajustements nécessaires, et elles ne peuvent être remplacées par une loi ordinaire pour modifier la loi de finances initiale.
5. La loi de finances de fin de gestion
6. Consacrée par une réforme organique de décembre 2021, la loi de finances de fin de gestion vise à effectuer les ajustements budgétaires indispensables pour clore l’exercice financier de l’année. Elle ne contient aucune disposition fiscale nouvelle ni mesure budgétaire impliquant des dépenses pour les années futures. Cette loi, votée en même temps que la loi de finances initiale, permet notamment de couvrir la hausse de la charge de la dette publique, l’augmentation des dépenses de défense, les soutiens sectoriels liés aux crises (notamment agricoles), et les dépenses dynamiques en prestations sociales.
7. La loi relative aux résultats de gestion (ou loi de règlement)
8. Prévue à l’article 37 de la LOLF, cette loi arrête le bilan définitif de l’exécution budgétaire et compare les prévisions initiales avec les résultats réels en matière de recettes et de dépenses. Son objectif est de vérifier si le gouvernement a respecté ses engagements, tout en justifiant ses choix politiques devant le Parlement. Elle permet également de régulariser les dépassements constatés en cas de circonstances exceptionnelles, tout en annulant les crédits inutilisés. Bien que la discussion parlementaire de cette loi soit prévue pour durer 30 à 40 jours, elle ne peut entraîner la destitution du gouvernement en place pour des erreurs budgétaires commises par ses prédécesseurs.
9. Les lois de programmation des finances publiques
10. Prévue par l’article 1 A de la LOLF, la loi de programmation des finances publiques fixe les objectifs financiers à moyen terme pour l’ensemble des administrations publiques. Elle définit les trajectoires des soldes budgétaires annuels, en distinguant les soldes structurels et effectifs, et prévoit également les efforts structurels nécessaires à l’équilibre des comptes. Ces lois incluent des prévisions détaillées sur l’évolution des dépenses publiques, tant en volume qu’en montant, et précisent les investissements jugés prioritaires pour l’ensemble de la période de programmation. Elles établissent ainsi le cadre budgétaire pour les décisions financières futures tout en garantissant le respect des objectifs de maîtrise des finances publiques.

Trajectoire des finances publiques jusqu'en 2027

• La loi définit la trajectoire des finances publiques jusqu'en 2027, visant à réduire le déficit public sous les 3% du PIB d'ici 2027, contre 4,9% en 2023, dans un contexte de sortie de crise économique et sanitaire liée au COVID-19.
• La trajectoire inclut plusieurs mesures importantes :
• La gestion des administrations publiques, avec des dépenses fiscales nouvelles à limiter dans le temps (max 3 ans à partir de 2024).
• La stabilité des schémas d'emploi dans les administrations publiques centrales, avec un objectif de stabilité globale ou de possible diminution des effectifs d'ici 2027.
• Le montant maximal des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour la période 2023-2027, actualisé en fonction de la loi de finances 2023 et du projet de loi de finances 2024.
• La réduction de 30% de l'impact environnemental du budget de l'État, en diminuant le ratio des dépenses défavorables à l'environnement par rapport à celles ayant un impact favorable ou mixte.

Les lois de finances « spéciales » en période de crise

• Les lois de finances « spéciales » sont prévues à l'article 45 de la LOLF, et sont utilisées en période de crise :
• Crise politique : si le gouvernement ne parvient pas à faire voter le budget, il peut demander à l'Assemblée nationale de voter séparément la première partie de la loi de finances, portant sur l'autorisation de percevoir les impôts. En cas de deuxième refus, le gouvernement peut proposer un projet de loi spécial pour continuer à percevoir l'impôt de l'année précédente.
• Cette situation s'est produite une fois en 1962.
• Crise juridique : si le Conseil constitutionnel déclare la loi de finances contraire à la Constitution (exemple : loi de finances de 1980), un projet de loi spécial permet à l'État de continuer à percevoir les impôts et d'agir par décret pour gérer les crédits applicables aux services déjà votés.

Les dimensions financières des lois de finances

Les recettes et les prélèvements obligatoires

• Les recettes de l'État sont composées des prélèvements obligatoires, incluant les impôts et cotisations sociales perçus par les institutions publiques.
• Depuis les Trente Glorieuses, les prélèvements obligatoires ont augmenté, réduisant ainsi les marges de manœuvre du gouvernement.
• En Europe, la France est mal positionnée par rapport à la moyenne de la zone euro (42%), avec un taux plus élevé de prélèvements obligatoires.
• Les ressources budgétaires sont définies par l'article 3 de la LOLF et incluent les ressources fiscales, ainsi que les recettes des SPIC (services publics industriels et commerciaux), des SPA (services publics administratifs) et les redevances.

Les ressources de la trésorerie et leur gestion

• L'article 25 de la LOLF traite des ressources et charges de la trésorerie, incluant la gestion des emprunts de l'État, qui ne sont pas inscrits directement dans le budget.
• Les emprunts ne sont pas considérés comme des ressources définitives et ne peuvent pas être utilisés pour financer des dépenses permanentes comme le salaire des fonctionnaires.

Les décrets et redevances

• L'article 4 de la LOLF permet au gouvernement de créer des redevances par décret en Conseil d'État, mais celles-ci doivent être ratifiées par le parlement dans la prochaine loi de finances.
• Si un décret n'est pas ratifié, il devient caduc, permettant au parlement de contrôler les initiatives fiscales du gouvernement.
• Par exemple, un ministre peut instaurer une redevance pour des services comme le dépôt d'une plainte, mais le parlement doit valider ou annuler cette redevance lors de la loi de ratification.

Présentation du projet de loi de finances

• Lors de la présentation du projet de loi de finances, le gouvernement évalue les recettes et leur affectation, et remet un document appelé « bleu budgétaire » pour rendre l'ensemble des recettes lisible.
• Le gouvernement prévoit des recettes fiscales de 500 milliards d'euros, en augmentation par rapport à l'année précédente.
• Ces recettes fiscales sont réparties de la manière suivante :
• L'impôt sur le revenu (augmentation).
• L'impôt sur les sociétés (baisse).
• La TVA, qui rapporte le plus (189 milliards d'euros).
• Cependant, ces recettes fiscales, au lieu de rapporter les 500 milliards prévus, ne rapporteront en réalité que 357 milliards d'euros.
• Cela s'explique par l'existence de niches fiscales, soit des impôts que les Français auraient dû payer mais qui ne sont pas perçus.
• Les 357 milliards sont donc réduits par les niches fiscales et les prélèvements sur recettes (part de l'impôt reversée à des tiers, comme les collectivités territoriales).
• Au total, les recettes s'élèveront à 377 milliards d'euros, mais 67 milliards ne reviendront pas à l'État en raison des prélèvements sur recettes.

Les charges dans la loi de finances

Distinction entre charges budgétaires et charges de trésorerie

• Charges budgétaires : Ce sont les dépenses directement inscrites dans le budget de l'État et retracées dans le budget sous forme de recettes et de dépenses, selon l'article 6 de la LOLF.
• Charges de trésorerie : Ce sont les opérations liées à la gestion de la trésorerie de l'État, mais non directement inscrites dans le budget. Cela inclut des éléments comme le remboursement des emprunts.

Création de redevances par décret

• L'article 4 de la LOLF permet la création de redevances par décret en Conseil d'État, sur proposition des ministres concernés. Cependant, ces décrets deviennent caducs si le parlement ne les ratifie pas dans la prochaine loi de finances afférente à l'année concernée (loi de règlement ou rectificative).

Répartition des charges budgétaires selon l'article 5 de la LOLF

• Les charges budgétaires de l'État sont regroupées sous plusieurs catégories, notamment :

1. Dotations des pouvoirs publics.
2. Dépenses de personnel.
3. Dépenses de fonctionnement.
4. Charges de la dette de l'État.
5. Dépenses d'investissement.
6. Dépenses d'intervention.
7. Dépenses d'opérations financières.

• Par exemple, pour 2025, le gouvernement présentera les crédits par fonction. Il y aura environ 30 à 35 programmes prioritaires, comme l'action extérieure de l'État, qui disposera de 3,5 milliards d'euros.

Exemple spécifique du budget de l'éducation nationale

• Le budget de l'éducation nationale est essentiellement constitué de dépenses de personnel, car ce ministère finance principalement les salaires des enseignants.